مسئوليت مدني دولت بر مبناي قاعده اتلاف(4)

مسئوليت مدني دولت
 

يكي از مباحث مهم و قابل توجه، كه نيازمند بررسي و پژوهش است، مبحث مربوط به مسئوليت مدني دولت است. دولت، در گذشته هيچ گونه مسئوليتي را نسبت به اعمال و اقدامات خود كه موجب وارد آمدن ضرر به شهروندان مي گشت، نمي پذيرفت و بيشتر به ويژگي سلطه و اقتدار بلامنازع خود متّكي بود و بر اساس آن، خود را آزاد و فاقد مسئوليت مي پنداشت. اما در زمان حاضر به دليل تنوع روابط دولت و ملت و تحول بنيادين آن، مسئوليت مدني دولت يك اصل مسلّم تلقّي مي شود و دولتمردان نمي توانند از پاسخ گويي در قبال اعمال زيان آورشان نسبت به شهروندان سر باز زنند. امروزه سخن از گستره و ابعاد مسئوليت مدني دولت و از چگونگي آن است نه از اصل آن، و اينكه آيا دولت نسبت به تمام اعمال و اقدامات زيان آفرين كاركنان خود بايد پذيراي مسئوليت باشد يا صرفاً در قبال آن دسته از اقداماتي كه به خاطر نقايص فني و تشكيلاتي اداري عايد مردم مي گردد؟ به بيان ديگر، آيا دولت تنها نسبت به اقدامات مربوط به اعمال تصدّي مسئوليت دارد يا نسبت به اقدامات ناشي از اعمال حاكميت هم بايد پاسخگو باشد؟ براي يافتن پاسخ اين پرسش ها لازم است عناصر و مولفه هاي مسئوليت مدني دولت مورد بحث و بررسي قرار گيرند.

اركان مسئوليت مدني دولت
 

۱. تقصير يا خطاي اداري
 

تقصير اداري عبارت از نقض قوانين و مقرّرات اداري است كه عمدتاً بر محورهايي همچون اعمال حقوقي غيرقانوني، تخطّي از صلاحيت ها و خودداري از انجام وظايف قانوني استوار است.۵۸ پس هرگاه سازمان و نهاد دولتي يا كارمند دولت به اين موارد مبادرت ورزد، مي توان گفت تقصير اداري به وقوع پيوسته است. اما نكته مهم و قابل توجه در اين رابطه آن است كه در صورت تقصير سازمان يا نهاد دولتي، مسئوليت آن به طور آشكار بر عهده دولت است، اما اگر حادثه زيانبار به طور كامل يا به طور نسبي معلول دخالت كارمندان دولت باشد، مسئله قدري پيچيده و مبهم مي شود؛ زيرا حدود تقصير اداري و شخصي نامعين است و ملاك روشني براي تمييز آن دو از يكديگر وجود ندارد. به بيان ديگر، داوري در مورد اينكه حادثه زيان آور، ناشي از تقصير اداري و نقص فني و تشكيلاتي اداره يا برخاسته از تقصير شخصي كارمند و سوءاستفاده وي از قدرت اداري بوده است، بسيار دشوار مي باشد. بدين لحاظ، برخي از صاحب نظران دو گونه مسئوليت مستقيم و غيرمستقيم را براي دولت مطرح نموده اند.
در مسئوليت غيرمستقيم، ميان تقصير اداري و شخصي بر اساس معيارهاي «رعايت حدود متعارف وظايف» و انجام يا خودداري از «عمل غيرمرتبط با وظايف» تفكيك صورت مي گيرد. لكن ابهام و اجمال اين امور مانع از آن است كه به عنوان معيار تشخيص، ميان تقصير اداري و شخصي پذيرفته شوند. اما در مسئوليت مستقيم، خطاي اداري و شخصي تفاوتي ندارد و در هر حال، دولت نسبت به حادثه زيانبار مسئول شناخته مي شود. بر اين اساس، كارمندان نقش اعضاي شخص حقيقي را نسبت به شخص حقوقي (دولت) ايفا مي نمايند. هرچند اين نظر هم با انتقادهاي متعددي مواجه است و از اين رو، نمي تواند قناعت بخش باشد.۵۹
بنابراين، به نظر مي رسد تبيين مسئله در گرو آن است كه اولا، ماهيت سلطه كارمند دولت روشن شود و ثانياً، معلوم گردد كه ايجاد ضرر از سوي وي عمدي است يا خطايي. برخي از صاحب نظران معتقدند كه حق سلطه و تصرف در اشيا و اشخاص به دو طريق ثابت مي شود: يا از باب ولايت (ذاتي يا جعلي) و يا از باب توليت. صورت دوم، يعني توليت، از سوي دارندگان ولايت ذاتي يا مجعول به ديگران واگذار مي شود و از اين رو، ولي كه داراي ولايت ذاتي يا جعلي است، داراي استقلال راي و اطلاق در تصرف مي باشد، اما متولي كه از باب توليت يا ولايت تفويضي تصرف مي كند، نه استقلال راي دارد و نه اطلاق يد. از اين تفاوت روشن مي شود كه سلطه مسئول اداري از باب توليت است نه ولايت، و كارمند اداري متولي است نه ولي و بر اين اساس، بايد تمام دستورات حكومت را بدون كم و كاست اجرا نمايد.۶۰ از سوي ديگر، امكان تمرّد نسبت به قوانين و سوء استفاده از قدرت اداري در مورد كارمند كاملا متصور و منطقي است. اگر اين مسئله را در كنار احتمال منطقي نقص سازماني اداره قرار دهيم، حاصل جمع آن دو پيدايش تقصير اداري است كه معلول دو عامل جداگانه، با نامشخص بودن ميزان تاثير هر كدام در خلق حادثه، مي باشد. در اين حالت است كه مرز ميان تقصير اداري و شخصي به طور درست و دقيق قابل تعيين نمي باشد.
يك راه حل اين است كه در تمام حالات عمد و خطا يا تقصير و قصور، اداره و به طور غيرمستقيم، دولت، مديون و موظّف به جبران زيان باشد؛ زيرا معامله زيان ديده با كارمند اداري، شخصي نبوده، بلكه به عنوان شخصيت حقوقي و نمايندگي حكومت در رسيدگي به كارهاي عامه صورت گرفته است.۶۱ راه حل ديگر بر اساس قاعده «كل نفس بما كسبت رهينه» آن است كه اجراي اين قاعده ايجاب مي كند هرگاه خسارتي در نتيجه تقصير كارمند و نقص وسايل اداري به بار آيد، كارمند و دولت هر دو، در برابر زيان ديده مسئول باشند.۶۲
مطابق راه حل نخست، تمام مسئوليت به دوش دولت است و زيان ديده از آغاز مي داند كه طرف دعوا كيست. اما رسيدگي به عمد و خطاي كارمند مربوط به روابط دروني سازمان با كارمند است و هيچ ربطي به زيان ديده ندارد. روابط كارمند و اداره همانند روابط اجير و موجر يا وكيل و موكل است كه فقط در حالات تعدّي و افراط، ضامن شناخته مي شوند.۶۳ پس تقصير كارمند نزد اداره زماني محرز مي شود كه تعمّد و افراط وي اثبات شود. در اين صورت، دولت مطابق مقرّرات به آن رسيدگي خواهد نمود و در غير آن، كارمند هيچ گونه ضماني ندارد. طبق اين نظر، كارمند در واقع، به دولت زيان مي رساند و از اين رو، نوع عمل او مطابق با موازين داخلي سازمان تعيين و ارزيابي مي گردد. اما بر اساس راه حل دوم، با توجه به تعدد اسباب، مسئوليت تضامني شكل مي گيرد. در اين صورت، طرف دعوا متعدد است و تعيين اينكه چه كسي بايد زيان را بپردازد در اختيار زيان ديده است.۶۴
از نظر فقهي، در صورت اجتماع اسباب ، يا يكي از آنها به طور مستقل در تلف موثر است يا نيست. در حالت دوم، اشتراك در ضمان و در حالت اول چند وجه متصور است: جمعي سبب متقدم را ضامن مي دانند، بعضي قول به اشتراك را پذيرفته و گروهي هم ضمان را بر عهده سبب قوي تر مي گذارند. لكن بايد دانست كه اگر اسباب تلف همگي عدواني اند و يا استناد به همه آنها صحيح است، در اين صورت، حكم به اشتراك ضمان مي شود و تمام اسباب، موظّف به جبران خسارت مي باشند. در غير آن، بعيد نيست كه ضمان بر عهده كسي باشد كه تعمّد داشته است.۶۵ بنابراين، اگر تقصير كارمند و نقص اداري ـ هر دو ـ سبب زيان باشد، بايد ديد اولا، كدام يك اسبق بوده است و ثانياً، كدام يك اقواست. در مرحله بعد، با توجه به صدق اسناد عرفي تلف به هر دو، مي توان گفت: اشتراك در ضمان و مسئوليت تضامني موجه تر است. لكن نكته مهم و قابل توجه در اين مورد آن است كه امور جمعي داراي آثار و ضرورت هاي ويژه است و نبايد آنها را تركيب ساده اي از تصميمات شخصي به حساب آورد. چه بسا نقص اداري كه موجب زيان شده است، برايند نادرستي بافت هاي اجتماعي و چگونگي ساختمان حقوقي سازمان دولتي است و فرد در اين ميان هيچ نقشي ندارد.۶۶ پس مي توان نتيجه گرفت كه مسئول دانستن دولت از قوت بيشتري برخوردار مي باشد.
صورت سوم مسئله آن است كه ثابت شود صرفاً تقصير شخصي كارمند، عامل زيان بوده است. در اين حالت، نه مسئوليت مطلق دولت و نه مسئوليت تضامني، بلكه مسئوليت مطلق كارمند قابل طرح و بررسي است. چنان كه به اجماع فقها، اگر قاضي خطا كند و در اثر آن تلفي پديد آيد، اگر در اجتهاد و بررسي خويش كوتاهي نكرده باشد، ضامن نيست؛ زيرا قاضي داراي حسن نيت دانسته مي شود و از اين حيث، جبران خسارت بر عهده بيت المال خواهد بود.۶۷ مفهوم اين سخن آن است كه اگر قاضي در اجتهادش كوتاهي نموده باشد، ضامن است. پس مي توان كارمند را در صورتي كه تقصير وي تنها عامل زيان تشخيص داده شود، مسئول دانست و محكوم به جبران خسارت نمود. لكن برخورد حضرت رسول اكرم(صلي الله عليه وآله) با آنچه كه خالدبن وليد با قبيله بني جذيمه انجام داد، مبيّن اين امر است كه حتي در صورت تقصير شخصي كارمند، باز هم اين دولت است كه بايد خسارات وارده را جبران نمايد. در آن حادثه، رسول اكرم(صلي الله عليه وآله)خالد را با نهي از برخورد و نبرد به سوي آن قبيله فرستاد، اما وي طبق ميل خود آنان را بست و تعدادي از آنها را كشت و اموالشان را غارت نمود. پيامبر اكرم(صلي الله عليه وآله)با شنيدن اين خبر، از عمل خالد برائت جست و به دنبال آن علي(عليه السلام) را با مقداري پول و اموال به عنوان خون بها و تاوان خسارات نزد آنان فرستاد. حضرت علي(عليه السلام)خون بهاي كشتگان را از همان پول پرداخت و خسارات مالي آنان، حتي ظرف آبخوري سگ هايشان را هم به حساب آورد و تاوان آن را داد و مازاد بر آن را به مردم آن قبيله بخشيد. رسول اكرم(صلي الله عليه وآله)با تاييد اين كار، از علي(عليه السلام)اظهار خشنودي نمود.۶۸
نكته مهم در اين واقعه آن است كه حضرت رسول اكرم(صلي الله عليه وآله)خالد را از جنگ با قبيله بني جذيمه بازداشته بود، اما وي به ميل خود و برخلاف دستور آن حضرت دست به جنايت زد. رسول اكرم(صلي الله عليه وآله)علي رغم خودسري و تمرّد خالد، خون بهاي كشتگان و خسارات مالي آن قبيله را پرداخت. از اين مسئله مي توان نتيجه گرفت كه در صورت عدم تمرّد و تقصير، به طريق اولي دولت مسئول است و اصلا مي توان گفت: مفاد و مدلول اين سنّت آن است كه از نظر شرعي در اثبات مسئوليت مدني دولت، نظريه ايجاد خطر و در باب تقصير اداري، مسئوليت مطلق دولت، ديدگاه مورد قبول واصل پذيرفته شده به شمار مي آيد.

۲. وجود ضرر
 

روشن است كه قوام مسئوليت مدني به وجود ضرر و ورود زيان است، به گونه اي كه با انتفاي ضرر و زيان، ضمان ذمّه و مسئوليت مدني سالبه به انتفاي موضوع است. پس به حكم اينكه وجود ضرر در اصل، موضوع مسئوليت مدني را تشكيل مي دهد، بحث از مسئوليت مدني بدون وجود ضرر اصلا موضوعيت ندارد.

۳. سببيت بين تقصير و ضرر
 

ركن سوم مسئوليت مدني دولت، وجود رابطه سببي و مسبّبي ميان تقصير و ضرر است؛ يعني ضرر وارده بايد معلول تقصير دولت يا كارمند باشد. از اين رو، آنچه اهميت دارد تعيين رفتار تقصيرآميز دولت يا مامور آن به گونه اي است كه عملكرد زيانبار آنها علت موثر ورود زيان باشد.۶۹
پس در يك جمع بندي كوتاه مي توان گفت: اركان مسئوليت مدني دولت عبارتند از: تقصير اداري، وجود ضرر و وجود رابطه سببيت ميان تقصير و ضرر، به گونه اي كه با انتفاي يكي از آنها مسئوليت مدني دولت منتفي خواهد بود

جمع بندي و نتيجه
 

با توجه به آنچه تاكنون بيان شد به اين جمع بندي مي رسيم كه:
ـ بر اساس قاعده اتلاف، هرگونه تلفي نسبت به اموال يا منافع ديگران موجب ضمان است و زيان زننده از بابت آن داراي مسئوليت مدني مي باشد. به بيان ديگر، مفاد قاعده اتلاف عموميت دارد و شامل هرگونه زياني مي شود كه در اثر تعدّي يا بي احتياطي و سهل انگاري فردي به ديگران وارد آيد. اطلاق قاعده «من اتلف مال غيره فهو له ضامن» اقتضا دارد كه ضمان ذمّه تلف كننده نسبت به عمل زيانبار او در هر حال ثابت باشد؛ چه اينكه در ايجاد ضرر تعمد داشته باشد يا از روي بي احتياطي و بي توجهي موجب زيان شده باشد و چه اينكه زيان نسبت به عين و مال يا نسبت به منافع صورت گرفته باشد، در تمام اين حالات، عامل زيان مسئوليت دارد و ملزم به جبران خسارت مي باشد.
ـ بر اساس ديدگاه هاي فقهي، نظريه ايجاد خطر در اثبات مسئوليت مدني از قوت بيشتري برخوردار است؛ زيرا اولا، فقها بر عدم فرق ميان حالات عمد و خطا در اثبات مسئوليت مدني تصريح نموده اند. ثانياً، نظريه ايجاد خطر با قاعده فقهي «من له الغنم فعليه الغرم» نيز مطابقت دارد. ثالثاً، اثبات مسئوليت مدني در موارد تقصير و الزام عامل زيان به جبران خسارت در حالات عمدي از چنان وضوح و روشني برخوردار است كه نسبت به آن هيچ گونه شك و ترديدي وجود ندارد. از اين رو، اثبات مسئوليت مدني در موارد غير عمد و در حالات قصور و كوتاهي داراي اهميت بيشتر و نيازمند بررسي و مطالعه دقيق تر است. آنچه از مباحث فقهي مربوط به دست مي آيد آن است كه در اين موارد، مسئوليت مدني عامل زيان ثابت است.
ـ با عنايت به عناصر و مولّفه هاي مسئوليت مدني دولت و با در نظرداشت نكات مزبور، به اين نتيجه مي رسيم كه دولت در قبال زيان هاي ناشي از تمام اقدامات و اعمال خود ـ چه اعمال ناشي از حاكميت و چه اعمال مربوط به تصدي ـ مسئوليت دارد و به جبران خسارات وارده بر شهروندان ملزم مي باشد؛ يعني قاعده اساسي در اين رابطه آن است كه دولت به خاطر تمام اعمال و اقدامات زيان آور خود در قبال شهروندان مسئول است. منتها آنچه برخي از اقدامات ناشي از حاكميت دولت را توجيه مي نمايد، حفظ منافع يا تامين مصالح جامعه است كه در اين صورت، دولت نسبت به اقداماتي كه در اين زمينه انجام مي دهد و ممكن است موجب بروز زيان براي شهروندان شود، مسئوليت نخواهد داشت.

پي نوشت ها :
 

۵۸ـ رضا موسى زاده، حقوق ادارى، تهران، ميزان، ۱۳۷۸، ص ۲۵۴.
۵۹ـ همان.
۶۰۶۰و۶۱ـ مهدى شمس الدين، نظام حكومت و مديريت در اسلام، ترجمه مرتضى آيت اللّه زاده، تهران، دانشگاه تهران، ۱۳۶۹، ص ۴۴۲.
۶۲ـ ناصر كاتوزيان، پيشين، ص ۲۴۳.
۶۳ـ مهدى شمس الدين، پيشين.
۶۴ـ ناصر كاتوزيان، پيشين.
۶۵ـ ناصر مكارم شيرازى، القواعدالفقهيه، ص ۲۰۸ / امام خمينى، تحريرالوسيله، تهران، موسسه تنظيم و نشر آثار امام خمينى، ۱۳۶۹، ج ۲، ص ۱۸۱.
۶۶ـ ناصر كاتوزيان، پيشين، ص ۲۴۱ـ۲۴۲.
۶۷ـ محمّدحسن نجفى، پيشين، ج ۴۰، ص ۷۹.
۶۸ـ ابن اثير، تاريخ كامل، ترجمه محمّدحسين روحانى، نشر اساطير، ج ۳، ص ۱۱۱۲.
۶۹ـ رضا موسى زاده، پيشين

منبع:www.lawnet.ir